Il quadro normativo e l’orientamento della giurisprudenza amministrativa

Come noto, la disciplina dell’equivalenza tra Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (CCNL) nel settore degli appalti pubblici è stata organicamente ridisegnata dal Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (c.d. nuovo Codice dei Contratti Pubblici). 

A differenza del regime previgente (art. 30, comma 4, D.Lgs. n. 50/2016), che lasciava maggiore autonomia all’imprenditore nella scelta del CCNL, il nuovo Codice impone un percorso più strutturato e definito (Tribunale Di Velletri, Sentenza n.1508 del 27 Ottobre 2024) (Nota prot. n. 1507 del 6 ottobre 2021). 

Il comma 2 dell’art. 11 obbliga, infatti, le stazioni appaltanti a indicare nei documenti di gara il CCNL applicabile, scelto tra quelli “in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale” e strettamente connesso all’attività oggetto dell’appalto  

Il comma 3 introduce la facoltà per l’operatore economico di indicare un CCNL diverso, a condizione che questo “garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante”  

Nasce così il concetto di equivalenza delle tutele. 

Il comma 4 stabilisce che l’operatore deve produrre una dichiarazione di equivalenza, che la stazione appaltante è tenuta a verificare prima dell’aggiudicazione. 

Per facilitare questa verifica, Decreto ha introdotto l’Allegato I.01 al Codice, che disciplina i criteri e le modalità per la valutazione di equivalenza (Corte Cost., sentenza n. 60 del 6 maggio 2026).  

In particolare, l’articolo 4 di tale allegato, introdotto dall’art. 73 del D.Lgs. n. 209/2024, distingue tra equivalenza economica e normativa. Per l’equivalenza economica, il confronto deve basarsi sul “valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua“, da verificarsi su 

a) retribuzione tabellare annuale; 

b) indennità di contingenza; 

c) elemento distinto della retribuzione (EDR); 

d) eventuali mensilità aggiuntive; 

e) eventuali ulteriori indennità previste.

È proprio sull’interpretazione di questo elenco e sulla possibilità di integrare le differenze retributive con elementi esterni alla contrattazione collettiva, come il superminimo, che si è concentrato un vivace dibattito giurisprudenziale. 

Abbiamo analizzato alcune sentenze dei tribunali amministrativi (TAR) chiamati a decidere su differenti fattispecie al fine di individuare quali sono gli orientamenti dominanti in giurisprudenza per la corretta applicazione della normativa di settore 

Da tale analisi emergono essenzialmente due orientamenti contrapposti in particolare incentrati sulla computabilità del superminimo nel giudizio di equivalenza economica, che possono essere ricondotti al medesimo principio sancito dalla citata sentenza della Corte di cassazione che, sebbene abbia analizzato l’equivalenza retributiva con particolare riferimento al contratto collettivo applicato ad substantiam, approda alle medesime statuizioni: deve ritenersi imprescindibile la concreta verifica delle condizioni economiche e normative applicati ai lavoratori dell’azienda appaltatrice che si realizza attraverso due sistemi (alternativi) 

• l’applicazione del medesimo CCNL o comunque di un CCNL del settore di appartenenza 
• il rispetto dell’elenco cristallizzato nell’allegato I.01 della normativa di settore 

In questo contesto si inserisce la giurisprudenza maggioritaria che esclude che il superminimo possa essere utilizzato per colmare il divario retributivo tra il CCNL dell’offerente e quello indicato dalla stazione appaltante. Le ragioni sono sia formali che sostanziali: 

1. Natura del Giudizio di Equivalenza: Il TAR Lazio (TAR Lazio n. 5361 e 5364 del 23 marzo 2026,) e il TAR Emilia-Romagna (TAR Emilia-Romagna n. 325 del 20 febbraio 2026) hanno specificato che il confronto deve avvenire in modo oggettivo e astratto tra sistemi retributivi collettivi, non tra trattamenti individuali e fattuali. Il giudizio si basa sulle previsioni dei CCNL, che garantiscono certezza e vincolatività generale (“il giudizio di equivalenza deve fondarsi sul confronto tra sistemi retributivi collettivi, aventi carattere generale e astratto, non su trattamenti economici fattuali, quali il riconoscimento di superminimi”; “il giudizio di equivalenza deve fondarsi sul confronto oggettivo e complessivo tra sistemi retributivi e normativi dei CCNL e non su voci estranee ad essi.”);
2. Natura del Superminimo: Il superminimo è una voce retributiva di fonte individuale, concessa unilateralmente dal datore di lavoro, spesso legata a meriti personali (Corte d’Appello Napoli, sez. 2, sentenza n. 4928/2017) Come tale, non rientra nell’elenco tassativo delle “componenti fisse” della retribuzione indicate nell’Allegato I.01, rendendo incerta la stabilità della tutela economica per la durata dell’appalto (TAR Lombardia n. 3845 del 26 novembre 2025 e TAR Puglia n. 1461 del 5 novembre 2025);
3. Divieto di Modifica dell’Offerta: L’impegno a corrispondere un superminimo, se formulato solo in sede di verifica, costituisce una modifica postuma e sostanziale dell’offerta, in violazione della par condicio competitorum (TAR Lazio n. 12007 del 18 giugno 2025);
4. Rischio di Assorbimento: Un superminimo assorbibile è inidoneo a garantire un’equivalenza stabile, poiché i futuri aumenti contrattuali lo eroderebbero, annullando il presunto riequilibrio (TAR Lazio n. 22443 dell’11 dicembre 2025);

Il superminimo snaturerebbe, quindi, la ratio della norma, che è quella di confrontare sistemi di tutele collettive e non di validare impegni individuali e precari. 

È doveroso, tuttavia, dare conto anche di un orientamento minoritario che ammette, invece, la rilevanza del superminimo, ma solo a condizioni rigorose che ne assicurino la stabilità e la certezza che possono essere di seguito riepilogate: 

1. Stabilità e Certezza: Il TAR Campania (TAR Campania n. 7073 del 29 ottobre 2025) ha ritenuto computabile un superminimo a condizione che l’impegno a corrisponderlo sia fisso e continuativo per tutta la durata dell’appalto, trasformandolo di fatto in una componente stabile della retribuzione;
2. Contratto a Favore di Terzo: Il TAR Sardegna (TAR Sardegna n. 611 del 28 marzo 2026) ha valorizzato un approccio sostanzialistico, sostenendo che un impegno a corrispondere un superminimo non assorbibile, configurato come obbligazione giuridicamente vincolante (assimilabile a un contratto a favore di terzo), fa sorgere un diritto soggettivo azionabile in capo ai lavoratori.  

In questo caso, l’elemento retributivo acquisisce una stabilità tale da poter essere considerato ai fini dell’equivalenza (l’Amministrazione dovrà verificare, in fase esecutiva, il puntuale rispetto dell’obbliga zione di pagamento e la permanenza dell’equivalenza nel tempo, anche alla luce dei rinnovi contrattuali). 

Pur partendo da presupposti differenti ed arrivando a conclusioni distinte dal punto di vista dell’applicazione del diritto, giurisprudenza di merito e di legittimità sono concordi nel perseguire uno scopo comune: la tutela effettiva dei lavoratori e la garanzia di una concorrenza leale negli appalti pubblici. 

Per la Cassazione (nella sentenza analizzata) la questione non è di “equivalenza”, ma di rispetto di un obbligo contrattuale assunto con la partecipazione alla gara. 

Per la giurisprudenza amministrativa la tutela dei lavoratori passa attraverso la pedissequa applicazione della norma ed è l’operatore economico che deve dimostrare l’equivalenza. 

La tesi dominante sposa un approccio formale e oggettivo: l’equivalenza si misura confrontando i testi dei contratti collettivi sulla base dei parametri fissi stabiliti dalla legge, escludendo elementi individuali e aleatori come il superminimo.  

In conclusione, la giurisprudenza, nel suo complesso, sta delineando un quadro rigoroso. La sentenza della Cassazione blinda il principio secondo cui le regole di gara sono sovrane e devono essere rispettate per non alterare la concorrenza. La giurisprudenza amministrativa prevalente, a sua volta, interpreta in modo restrittivo la nozione di “equivalenza”, ancorandola a un confronto oggettivo tra trattamenti collettivi, a ulteriore presidio contro il dumping salariale.